1、土地儲備的基本概念認知
土地儲備概念來自于國外的Land Banking，由政府或公共機構預先取得土地進行儲備，以備適時供應市場，從而達到公共政策目標、抑制投機、平穩(wěn)地價的目的。中國的土地儲備出現于上世紀90年代中后期，并隨著發(fā)展在2007年11月19日由國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定發(fā)布了《土地儲備管理辦法》，對土地儲備主體與工作環(huán)節(jié)進行了界定，以完善土地儲備制度，加強土地調控，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設用地保障能力。
土地儲備是指縣級（含）以上自然資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用,依照法定程序在批準權限范圍內，對通過收回、收購、征用或其他方式取得土地使用權的土地，進行儲存或前期開發(fā)整理，并向社會提供各類建設用地的行為。
土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔，各地應根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規(guī)模。土地儲備實行計劃管理，市、縣人民政府自然資源管理部門實施土地儲備計劃，編制項目實施方案，經同級人民政府批準后，作為辦理相關審批手續(xù)的依據。
《土地儲備管理辦法》明確，儲備土地必須符合規(guī)劃、計劃，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地。
圖1 土地儲備主要流程
2、土地儲備對象
（1）國有土地使用者未按照土地使用權出讓合同支付土地使用權出讓金，應依法收回的土地；
（2）國有土地使用年限屆滿，被依法收回的土地；
（3）被依法沒收使用權的國有土地；
（4）因用地單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業(yè)結構調整或其它原因調整出的國有土地，或者是經核準報廢的交通設施、礦場用地；
（5）交易價格偏低，政府應優(yōu)先購買的土地；
（6）依法分批次征用或農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮(zhèn)居民，原屬于其成員集體所有的土地；
（7）已辦理農用地轉用、征收批準手續(xù)并完成征收的土地；
（8）以出讓方式取得土地使用權后，不能按合同的期限開發(fā)或無力繼續(xù)開發(fā)且又不具備轉讓條件的土地；
（9）其他需要進行儲備的國有土地。
3、土地儲備計劃的編制
土地儲備三年滾動計劃：各地應根據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，編制土地儲備三年滾動計劃，合理確定未來三年土地儲備規(guī)模，對三年內可收儲的土地資源，在總量、結構、布局、時序等方面做出統(tǒng)籌安排，優(yōu)先儲備空閑、低效利用等存量建設用地。
年度土地儲備計劃：各地應根據城市建設發(fā)展和土地市場調控的需要，結合當地國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地儲備三年滾動計劃、年度土地供應計劃、地方政府債務限額等因素，合理制定年度土地儲備計劃。
年度土地儲備計劃內容主要包括：
（1）上年度末儲備土地結轉情況（含上年度末的擬收儲土地及入庫儲備土地的地塊清單）；
（2）年度新增儲備土地計劃（含當年新增擬收儲土地和新增入庫儲備土地規(guī)模及地塊清單）；
（3）年度儲備土地前期開發(fā)計劃（含當年前期開發(fā)地塊清單）；
（4）年度儲備土地供應計劃（含當年擬供應地塊清單）；
（5）年度儲備土地臨時管護計劃；
（6）年度土地儲備資金需求總量。
土地儲備計劃的重點及目標：
土地儲備計劃的編制最重要的是明確區(qū)分擬收儲土地和入庫儲備土地。擬收儲土地，是指已納入土地儲備計劃或經縣級（含）以上人民政府批準，目前已啟動收回、收購、征收等工作，但未取得完整產權的土地；入庫儲備土地，是指土地儲備機構已取得完整產權，納入儲備土地庫管理的土地。
入庫儲備土地的目的是為了土地供應，以保障城市公共服務設施建設、基礎設施建設以及產業(yè)發(fā)展用地訴求。因此，入庫儲備土地必須是產權清晰的土地。土地儲備機構應對土地取得方式及程序的合規(guī)性、經濟補償、土地權利（包括用益物權和擔保物權）等情況進行審核，不得為了收儲而強制征收土地。對于取得方式及程序不合規(guī)、補償不到位、土地權屬不清晰、應辦理相關不動產登記手續(xù)而尚未辦理的土地，不得入庫儲備。
4、土地儲備與國土空間規(guī)劃的互促關系
國土空間規(guī)劃對土地儲備具有空間引導和控制作用，土地儲備是落實空間規(guī)劃的重要抓手和工具，兩者聯系緊密，相輔相成。土地儲備制度作為政策性工具是空間規(guī)劃落地的先行環(huán)節(jié)和關鍵性保障。
圖2 規(guī)劃編制實施和與土地儲備工作的互促關系
土地供應作為土地儲備和規(guī)劃實施最重要的環(huán)節(jié)，是自上而下的供地計劃編制和自下而上的項目建設需求相互沖突的環(huán)節(jié)，通常會出現“規(guī)劃跟著項目走”的被動式土地供應。因此，堅持規(guī)劃引領實施，強化供應要素的統(tǒng)籌安排，通過“先評估，后供應”機制，自上而下謀劃項目，按照“功能優(yōu)先、存量優(yōu)先、職住均衡”原則，重點加強公共服務設施類、交通市政類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌類及產業(yè)類項目的投放，重在優(yōu)化城鄉(xiāng)功能，保障民生需求，提高整體環(huán)境品質。通過項目篩查、空間謀劃與時序統(tǒng)籌，構建近期供應庫，實現供地項目跟著規(guī)劃走，解決土地供應空間錯位、時序不當、效益不佳等問題。
注：文章部分內容來源于《規(guī)劃師》雜志，《國土空間規(guī)劃引領土地儲備的邏輯轉變及路徑構建》（作者屈永超）。
