鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中最低層級的總體規(guī)劃編制單元，既要落實縣級國土空間規(guī)劃的相關安排，也要統(tǒng)籌引導村莊規(guī)劃和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內詳細規(guī)劃的編制，側重實施性、操作性，編制過程中穿插著多個部門及鎮(zhèn)村的協(xié)調配合工作，是各類沖突最直接的呈現(xiàn)平臺?；诖?，本文對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的編制思路提出以下幾點建議。

一、落實上位規(guī)劃要求

首先，應對發(fā)展規(guī)劃、市縣級國土空間規(guī)劃和各類專項規(guī)劃等上位規(guī)劃中對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體要求一一解讀分析，并結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，化解沖突，找出并放大共通點，精準確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位。其次，摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域各類資源底數(shù)，結合本地實際，在上位規(guī)劃確定的“三區(qū)三線”、國土空間開發(fā)保護格局、用途管制分區(qū)的基礎上細化空間布局，尤其突出公共服務設施、市政基礎設施的合理配置。最后，細化上位規(guī)劃確定的重點區(qū)域、重大工程及重點項目，合理制定國土空間開發(fā)、資源保護、生態(tài)修復、國土整治等實施項目的統(tǒng)籌安排和行動計劃，加強規(guī)劃的實施性和操作性。

二、明確規(guī)劃編制重點內容

首先是夯實基礎摸查。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制工作中，需收集相關規(guī)劃成果、各項自然資源管理數(shù)據(jù)等各相關行業(yè)、部門的基礎性資料，并對各項數(shù)據(jù)進行分類、歸納和分析。同時，深入鄉(xiāng)村、部門、企業(yè)，通過現(xiàn)場調查、座談交流等方式進行實地調研，了解本地發(fā)展實際，切實吸納規(guī)劃區(qū)域內各相關方的合理訴求。其次是確定規(guī)劃編制內容和時序。在摸排規(guī)劃區(qū)域內資源本底的基礎上，統(tǒng)籌用途結構調整、耕地和永久基本農田保護、各類支撐要素配置、國土綜合整治與生態(tài)修復、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃建設等內容，制定詳細的用途管制規(guī)則，明確分期實施的重點項目。

三、體現(xiàn)“剛性”和“彈性”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的編制應體現(xiàn)剛彈性的結合。剛性體現(xiàn)在底線層面要素的管控，科學劃定村莊建設邊界，明確村莊建設規(guī)模，在考慮耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線等一系列底線管控的前提下，合理布局農村建設用地。將耕地保有量、永久基本農田保護面積、生態(tài)保護紅線和農村建設用地規(guī)模等約束性控制指標分解至行政村，有效指導村莊規(guī)劃的編制。同時，在規(guī)劃編制時也要預留一定的彈性空間，一方面在鎮(zhèn)區(qū)用地性質規(guī)劃時，對暫不確定用途或近期內不開發(fā)的地塊作為留白用地處理；一方面在鎮(zhèn)區(qū)范圍外預留一定比例的彈性指標，在村莊規(guī)劃編制或規(guī)劃實施時具體使用。通過剛性管控與彈性布局相結合的規(guī)劃方式，增加規(guī)劃的可執(zhí)行性，減少規(guī)劃實施過程的頻繁調整。

四、建立全過程、多主體的規(guī)劃公眾參與制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的重點內容包括全域的自然資源保護、國土空間開發(fā)利用、全域空間格局、鎮(zhèn)區(qū)空間布局和村莊建設管控等，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展相關的各個部門和社會主體，必須建立起包含規(guī)劃前期研究、規(guī)劃草案、 規(guī)劃成果、管理管控措施制定等全過程，政府部門、村民、企業(yè)、專家學者等多元主體共同參與的制度體系，實現(xiàn)開門做規(guī)劃。

“多規(guī)合一”改革政策背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的編制面臨諸多新的要求和挑戰(zhàn)，是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程，如何編制好鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃還需在實踐過程中一步步探索。