一、耕地恢復政策背景

為守住18億畝耕地紅線，確保長期穩(wěn)定利用的耕地不再減少，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號），提出對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進出平衡”的要求，并將耕地“進出平衡”落實情況納入年度耕地保護責任目標考核?？茖W有序開展耕地恢復工作是落實耕地“進出平衡”、完成耕地保有量任務(wù)的關(guān)鍵。

2023年6月6日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于嚴肅開展耕地和永久基本農(nóng)田劃定成果核實處置工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕25號），提出全面查清“三區(qū)三線”成果啟用前因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因形成的非耕地以及永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)少量已依法辦理用地手續(xù)的土地，應(yīng)區(qū)分不同情形，實行恢復整改和調(diào)整補劃相結(jié)合的方式分類處置。切實“找回”流失的耕地，推進復耕工作，已成為當下必然趨勢。

二、耕地恢復工作要點

參考上一輪規(guī)劃期末耕地保有量目標責任缺口、年度耕地流出情況、耕地轉(zhuǎn)出需求等，明確耕地恢復任務(wù)目標。在此基礎(chǔ)上，部分地市參考墾造水田和補充耕地相關(guān)政策自出臺政策指引，明晰耕地恢復項目實施路徑。

1.摸排底數(shù)，初步梳理潛力圖斑。充分運用“三調(diào)”及年度國土變更調(diào)查、三區(qū)三線劃定等成果數(shù)據(jù)，比對影像，摸排底數(shù)。通過內(nèi)業(yè)整合、分析，初步梳理可恢復耕地潛力圖斑。優(yōu)先把已實施土地整治、高標準農(nóng)田建設(shè)工程，“三調(diào)”現(xiàn)狀為園地、林地、坑塘水面等標注“即可恢復”“工程恢復”且坡度在15度以下的地塊納入恢復目標。

2.制定方案，有效落實耕地恢復。對已經(jīng)突破現(xiàn)有耕地保有量目標的地區(qū)，制定切實可行耕地恢復補充方案，有計劃、有目標、有節(jié)奏地落實，加快“找回”流失耕地。對選定恢復地塊士地種植現(xiàn)狀、土地權(quán)屬以及村民意愿等內(nèi)容開展實地調(diào)查，建立耕地恢復調(diào)查潛力數(shù)據(jù)庫，細化工作實施方案。按照耕地認定標準開展復耕工作，恢復地塊耕作層是否被破壞，可分為即可恢復和工程恢復。即可恢復是其耕作層完好，清除地表附著物即可恢復種植，從而回歸耕地屬性；工程恢復其耕作層被破壞，需要采取耕作層重構(gòu)、土壤培肥等工程措施，輔以作物種植，方可回歸耕地屬性。

3.驗收入庫，加強種植利用監(jiān)管。明確驗收標準，多部門可聯(lián)合開展驗收。驗收通過地塊納入年度變更調(diào)查，調(diào)整地類屬性，完成圖斑上圖入庫。經(jīng)地塊整治恢復成穩(wěn)定耕地后，應(yīng)明確經(jīng)營主體的種植責任，加強耕地種植利用監(jiān)管，保持復耕地塊種糧屬性。

三、耕地恢復實施建議

1.加強規(guī)劃引領(lǐng)，劃定耕地集中整治區(qū)。銜接國土空間規(guī)劃，立足自然地理條件優(yōu)化國土空間布局，建立耕地主導的功能分區(qū)，劃定耕地集中整治區(qū)，引導耕地集中分布，優(yōu)化耕地布局。

2.尊重客觀實際，分類分批有序?qū)嵤?/span>嚴禁不顧果樹處于盛果期、林木處于生長期、魚塘處于收獲季等客觀實際，強行拔苗砍樹、填坑平塘。按照即可恢復與工程恢復地塊分類實施，對即可恢復地塊清除地表附著物后種植農(nóng)作物，工程恢復地塊參考土地復墾復耕項目的程序和標準實施；按照恢復成本由低到高分批次實施，按投入低的先行、投入高的后行；按照潛力質(zhì)量分級實施，充分考慮潛力的連片度等因素。

3.健全政策指引，充分尊重農(nóng)民意愿。2023年6月13日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于在經(jīng)濟發(fā)展用地要素保障工作中嚴守底線的通知》（自然資發(fā)〔2023〕90號）通知提出，實施復墾復耕要切實維護群眾合法權(quán)益，做到既依法依規(guī)，又合情合理，要充分尊重農(nóng)民意愿，根據(jù)實際情況適當給予經(jīng)濟補償，要留出一定過渡期，給農(nóng)戶和經(jīng)營者合理準備時間。充分發(fā)揮村集體的作用，尊重基層意愿的同時宣傳引導耕地恢復。健全政策指引，指導耕地恢復工作。適當?shù)莫剟钛a貼政策可以激發(fā)基層耕地恢復積極性，加快即可恢復地塊的恢復進程；對工程恢復地塊給予產(chǎn)權(quán)激勵，恢復耕地的同時引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，支撐長遠耕地保護工作的同時助力鄉(xiāng)村振興。

四、結(jié)語

倉廩實，天下安。耕地恢復是耕地保護工作的重要組成部分，事關(guān)國家糧食安全和社會穩(wěn)定。開展耕地恢復工作，加強復耕情況動態(tài)監(jiān)測，完善耕地管養(yǎng)機制，有利于落實耕地保護目標，筑牢糧食安全防線。