改革開放以來，工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地大規(guī)模擴(kuò)張，資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境受損，成為中國可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中的重大問題，也是新時代國土空間規(guī)劃迫切需要應(yīng)對的挑戰(zhàn)。在生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的時代背景下，未來的國土開發(fā)逐步進(jìn)入以存量為主的空間利用階段，存量規(guī)劃成為國土空間規(guī)劃的必然選擇。本文剖析了城鎮(zhèn)低效用地的概念及內(nèi)涵，分析了城鎮(zhèn)低效用地形成的原因，提出了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的主要路徑。

一、城鎮(zhèn)低效用地概念及內(nèi)涵

原國土資源部《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》的通知中明確，城鎮(zhèn)低效用地為城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設(shè)用地。其具體包括：一、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級類:在《自然資源開發(fā)利用限制和禁止目錄》（2021年）、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》（2019年）中規(guī)定為禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地;不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地;“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地。二、城鎮(zhèn)更新改造類:布局散亂、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施落后，政府相關(guān)部門確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等。三、用地效益提升類:低于有關(guān)土地使用標(biāo)準(zhǔn)、未達(dá)到土地供應(yīng)時約定的開發(fā)利用條件、經(jīng)節(jié)約集約用地評價認(rèn)定為低效的建設(shè)用地。

從城鎮(zhèn)低效用地定義出發(fā)，城鎮(zhèn)低效用地內(nèi)涵有三方面：一是低效用地的研究對象是存量建設(shè)用地。二是低效用地不僅經(jīng)濟(jì)效益不高，且社會效益和環(huán)境效益低下，如不符合國家環(huán)保政策、發(fā)展規(guī)劃的建設(shè)用地等。三是低效用地具有地域性和動態(tài)性。不同地區(qū)，由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀不同，對土地利用效益要求也不同，這反映了低效用地慨念的地域性。而隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，過去符合產(chǎn)業(yè)政策的用地可能無法滿足新形勢下土地節(jié)約集約利用要求，這反映了低效用地溉念的時間動態(tài)性。

二、城鎮(zhèn)低效用地成因

（一）土地獲取成本低是直接原因

城鎮(zhèn)低效用地集中出現(xiàn)在城市郊區(qū)且多為工業(yè)用地，一是城市郊區(qū)土地價格明顯低于城市中心，對區(qū)位條件要求不高的工業(yè)企業(yè)布置在城市郊區(qū)符合企業(yè)自身利益最大化原則，但是低廉的土地使用權(quán)獲取成本無法激勵土地使用權(quán)人充分利用土地。二是地方政府為刺激經(jīng)濟(jì)可能會以低價土地吸引投資，導(dǎo)致統(tǒng)一規(guī)劃的工業(yè)用地出現(xiàn)低效。

（二）規(guī)劃和監(jiān)管缺失是主要原因

如何讓低廉土地價格換來地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和則政收入，關(guān)鍵是要前有規(guī)劃和規(guī)范，后有考評和懲處。而現(xiàn)實(shí)中，部分地方存在規(guī)劃不合理和重審批、輕監(jiān)管的問題。規(guī)劃和監(jiān)管的缺失，導(dǎo)致土地使用權(quán)人不當(dāng)用地行為得以繼續(xù)。

（三）土地產(chǎn)權(quán)問題是根本原因

城鎮(zhèn)低效用地成因復(fù)雜多樣，涉及政府、企業(yè)、個人等多個權(quán)利主體。但究其根本，依然是土地產(chǎn)權(quán)問題。土地產(chǎn)權(quán)問題至少包括兩方面：一是同地不同權(quán)，二是產(chǎn)權(quán)不清。同地不同權(quán)指的是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，集體土地?zé)o法和國有土地享有同樣的收益分配機(jī)制，這是企業(yè)獲取集體土地的經(jīng)濟(jì)成本遠(yuǎn)低于國有土地的根本原因。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地管理體制是造成農(nóng)村地區(qū)低效建設(shè)用地的根本原因。產(chǎn)權(quán)不清在城中村表現(xiàn)較為突出。由于歷史遺留問題等原因，城中村土地和房屋產(chǎn)權(quán)歸屬比較混亂。產(chǎn)權(quán)不清限制了土地權(quán)利人對土地利用的經(jīng)濟(jì)投入，進(jìn)而導(dǎo)致土地低效利用。

三、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)方案編制要點(diǎn)

（一）土地資源現(xiàn)狀分析

詳細(xì)分析規(guī)劃范圍內(nèi)土地利用現(xiàn)狀中各類用地的規(guī)模、比例和分布；明確闡述建設(shè)用地利用和用地空間保障等方面存在的問題。

（二）城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)可實(shí)現(xiàn)潛力分析

規(guī)劃應(yīng)綜合考慮規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、用地供需矛盾、開發(fā)建設(shè)成本、資金投入能力、老百姓意愿等現(xiàn)實(shí)因素，對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)進(jìn)行可行性分析，確定規(guī)劃期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)再開發(fā)的城鎮(zhèn)低效用地的規(guī)模、類型和分布。

（三）城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)目標(biāo)確定

定性目標(biāo)：規(guī)劃應(yīng)從城鎮(zhèn)的實(shí)際出發(fā)，從盤活城鎮(zhèn)低效用地、提升土地利用效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)及改善人居環(huán)境、推動民生和公共事業(yè)發(fā)展等方面確定再開發(fā)目標(biāo)。

定量目標(biāo)：規(guī)劃應(yīng)依據(jù)定性目標(biāo)，明確規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)總規(guī)模、各類型低效用地的規(guī)模、土地利用強(qiáng)度、土地投入產(chǎn)出強(qiáng)度提升等方面確定開發(fā)目標(biāo)。

（四）空間布局優(yōu)化

規(guī)劃應(yīng)從城鎮(zhèn)的實(shí)際出發(fā)，從盤活城鎮(zhèn)低效用地、提升土地利用效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)及改善人居環(huán)境、推動民生和公共事業(yè)發(fā)展等方面確定再開發(fā)空間布局優(yōu)化方案。

（五）用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化

規(guī)劃應(yīng)根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)，結(jié)合城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀用地結(jié)構(gòu)，在與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市更新改造規(guī)劃等充分銜接條件下，合理安排產(chǎn)業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施等各類用地規(guī)模，明確再開發(fā)項(xiàng)目區(qū)塊用地結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的方向，各用途規(guī)劃與現(xiàn)狀面積和比例的變化情況。

四、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實(shí)施保障措施

（一）鼓勵多方參與城鎮(zhèn)低效用地盤活，形成共同協(xié)同機(jī)制

首先，城鎮(zhèn)低效用地盤活涉及多個部門，須建立由牽頭部門負(fù)責(zé)，跨部門共同參與的協(xié)調(diào)和監(jiān)管機(jī)制。其次，鼓勵多方市場主體參與，按照“把握主次、有的放矢、循序漸進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則，鼓勵大型央企、國企、民營企業(yè)等通過多種形式參與土地二次開發(fā)。再次，應(yīng)引入社會公眾參與和監(jiān)督，發(fā)揮市民主體作用，探索“政府—市場—市民—社團(tuán)”四方協(xié)同的機(jī)制。同時，建立多部門協(xié)同的綜合獎懲制度，運(yùn)用差別化管理形成倒逼作用，共同推動城鎮(zhèn)低效用地的盤活。

（二）推動全生命周期管理，落實(shí)和強(qiáng)化評估機(jī)制

以土地全要素、全生命周期管理為抓手，注重存量工業(yè)用地盤活和土地復(fù)合利用的效率與質(zhì)量并舉，完善“資源、效能、機(jī)制”三位一體的工作體系，加強(qiáng)開發(fā)強(qiáng)度與功能品質(zhì)“雙控”、經(jīng)濟(jì)利益與綜合效益“雙修”、績效考核與利益共享“掛鉤”，全方位提升城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)綜合功效。

（三）拓寬融資渠道，放活資金來源

資金是推動城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的關(guān)鍵，因此充分發(fā)揮社會資本的作用，引入多種融資渠道，形成政府主導(dǎo)下面向城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的多元化投資渠道，將成為未來大規(guī)模開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的發(fā)展趨勢。