一、引言

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)、城鄉(xiāng)關(guān)系全面重構(gòu)與國土空間規(guī)劃體系全新變革的大背景下，村莊地區(qū)規(guī)劃建設(shè)進(jìn)入新階段。2019年3 月，習(xí)近平總書記參加十三屆全國人大二次會議時提出“編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃”，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》等文件對村莊規(guī)劃法定地位、規(guī)劃深度、實用管用等方面提出了明確要求。

按照以往“應(yīng)編盡編”的原則，近幾年大部分地區(qū)村莊規(guī)劃已經(jīng)啟動編制，在實踐過程中發(fā)現(xiàn)，部分建設(shè)需求不強(qiáng)烈的村莊，編制村莊規(guī)劃的意義并不大，且在國家相關(guān)部門調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，已編制的村莊規(guī)劃，普遍存在盲目追求全覆蓋、與村莊發(fā)展實際聯(lián)系不緊密、規(guī)劃內(nèi)容深度不夠、實用性不強(qiáng)等問題。2024年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運用“千村示范、萬村整治“工程經(jīng)驗有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》《自然資源部 中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗提高村莊規(guī)劃編制質(zhì)量和實效的通知》提出，村莊規(guī)劃的編制要結(jié)合地方實際和村莊發(fā)展需要，按照“需編則編、實用管用”的原則進(jìn)行，確保村莊規(guī)劃能夠真正指導(dǎo)村莊發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

2024年9月，陜西省自然資源廳《關(guān)于開展村莊規(guī)劃編制質(zhì)量評估工作的通知》要求，“以縣為單位，按照《陜西省村莊規(guī)劃質(zhì)量評估技術(shù)指南（試行）》分類開展評估工作。”

二、村莊規(guī)劃編制質(zhì)量評估體系構(gòu)建

（一）評估對象

A縣的所有行政村，包括135個行政村。

（二）評估原則

堅持縣域統(tǒng)籌。堅持實事求是。堅持分類評估。堅持有序推進(jìn)。

（三）統(tǒng)一評估底圖底數(shù)

統(tǒng)一評估基數(shù)：統(tǒng)一采用2000國家大地坐標(biāo)系和1985國家高程基準(zhǔn)作為空間定位基礎(chǔ)，以2020年國土變更調(diào)查成果（203不打開）為基礎(chǔ)，結(jié)合基礎(chǔ)測繪、地理國情普查、地籍調(diào)查、農(nóng)村房地一體確權(quán)結(jié)果等工作成果，按照《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)。

整理數(shù)據(jù)底圖：開展具體評估工作前，應(yīng)梳理縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃等上位規(guī)劃，對評估對象傳導(dǎo)的約束指標(biāo)、空間布局和用途管制等內(nèi)容；通過收集資料、座談交流等方式了解參與評估村莊的基本情況。

梳理規(guī)劃編制情況：以評估工作啟動時間為基準(zhǔn)日，按照已批復(fù)、已編制完成未取得批復(fù)、正在編制、已列入編制計劃和未編制等類型，對縣域內(nèi)村莊規(guī)劃編制情況進(jìn)行分類統(tǒng)計。

（四）評估內(nèi)容

適用性評估：縣域行政區(qū)范圍內(nèi)已批復(fù)、已編制完成未取得批復(fù)的村莊規(guī)劃。

評估主要內(nèi)容：

1、規(guī)劃編制程序應(yīng)規(guī)范完整，包括但不限于：

2、規(guī)劃成果形式評估

3、規(guī)劃成果符合性評估

需求性評估：已列入編制計劃清單尚未編制村莊規(guī)劃和已納入“通則式”規(guī)劃管理需轉(zhuǎn)為單獨編制的村莊。

評估主要內(nèi)容：

1、特色保護(hù)型

2、重點發(fā)展型

（五）評估結(jié)果應(yīng)用

三、規(guī)劃評估實踐

通過對A縣135個行政村開展評估。重點對縣域內(nèi)已取得縣級人民政府批復(fù)和已編制完成未取得批復(fù)的2類村莊規(guī)劃開展適用性評估，對于正在編制的村莊規(guī)劃，參照適用性評估要求做好排查整改和質(zhì)量提升，共涉及85個行政村。未編制的村莊應(yīng)按照《關(guān)于做好<關(guān)于學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗提高村莊規(guī)劃編制質(zhì)量和實效的通知>貫徹落實工作的通知》（陜自然資規(guī)發(fā)〔2024〕90號）規(guī)定，不再單獨編制實用性村莊規(guī)劃，確需單獨編制的應(yīng)開展需求性評估。目前該區(qū)剩余50個村未編制實用性村莊規(guī)劃，均未列入編制計劃清單或納入“通則式”規(guī)劃管理，不作為本次需求性評估對象。

村莊規(guī)劃中存在的問題：

（一）部分規(guī)劃編制程序不規(guī)范，缺少必要的程序要件

少部分村莊規(guī)劃編制成果中缺少村委會（單獨編制村莊規(guī)劃）決定和申請、駐村調(diào)研記錄、村委會討論方案記錄；

因上位規(guī)劃未批復(fù)，此次評估的所有村莊缺失縣級人民政府審議材料、批復(fù)文件、規(guī)劃長期公開、納入村規(guī)民約的材料；

（二）部分規(guī)劃成果規(guī)范性較差，文字和圖件存在低級錯誤

規(guī)劃成果完整性方面：基本上所有村莊規(guī)劃缺少數(shù)據(jù)庫成果；村莊規(guī)劃成果中附件缺失（包括專家論證意見、部門意見等缺失）等內(nèi)容。

文本成果形式方面：部分村莊規(guī)劃文本框架未按照要求進(jìn)行編寫、文本未進(jìn)行法條化、規(guī)劃依據(jù)未更新至最新版本；附表未按照編制要點進(jìn)行；極個別村莊文本中出現(xiàn)其他地域名稱、錯別字等低級問題；

圖紙成果形式方面：少數(shù)村莊規(guī)劃圖紙缺少道路名稱與四至標(biāo)注、缺失河流水域等問題；基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃圖紙表達(dá)不符合規(guī)范要求；圖紙未按照《陜西省實用性村莊規(guī)劃編制要點（2023年）》要求命名等問題；

規(guī)劃底圖底數(shù)方面：近一半村莊規(guī)劃編制沒有明確規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；

村民版成果方面：一部分村莊規(guī)劃以公示版成果替代村民版成果或村民版成果缺失。

（三）部分規(guī)劃成果與上位規(guī)劃銜接不緊密，上位規(guī)劃約束性指標(biāo)未嚴(yán)格落實

規(guī)劃成果符合性方面：少數(shù)村莊規(guī)劃需要進(jìn)一步落實上位規(guī)劃，確定村莊發(fā)展定位與目標(biāo)、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、近期實施計劃等內(nèi)容。村莊規(guī)劃成果需進(jìn)一步強(qiáng)化與上位規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃銜接，細(xì)化村莊定位、落實生態(tài)保護(hù)修復(fù)和國土綜合整治項目內(nèi)容；村莊規(guī)劃成果中永久基本農(nóng)田和耕地保有量與上位規(guī)劃存在偏差。

其他規(guī)定方面:各村莊需進(jìn)一步落實鄉(xiāng)村振興合理需求，加強(qiáng)與相關(guān)專項規(guī)劃的銜接、結(jié)合村莊發(fā)展實際，做好實用性村莊規(guī)劃。

四、結(jié)語

村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。規(guī)劃成果的質(zhì)量，直接關(guān)系到村莊未來的發(fā)展，此次評估基于規(guī)劃編制情況，糾正村莊規(guī)劃編制工作中存在的盲目追求全覆蓋、編制程序不完整、脫離實際、村民參與度不夠、實用性不強(qiáng)等問題，針對每個村莊提出整改和完善措施，使村莊規(guī)劃真正起到引領(lǐng)村莊未來發(fā)展的作用。未來村莊規(guī)劃評估工作還需重點關(guān)注村莊規(guī)劃的時效性與實用性，以保障和適應(yīng)鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)的精細(xì)化管理需求。